Rules à la police les investissements des firmes américaines en Chine ont acquis une qualité fantôme : toujours imminente, toujours différée. Ces derniers mois, le rythme régulier du débat sur le sujet s’est accéléré en un roulement de tambour. En mars, les départements américain du Trésor et du Commerce ont présenté des rapports sur les règles potentielles. Le mois suivant, Jake Sullivan, conseiller à la sécurité du président Joe Biden, a traîné la politique dans un discours. Un décret de M. Biden devrait suivre. Les alliés de l’Amérique réfléchissent à des restrictions similaires. Le 20 juin, la Commission européenne a annoncé des plans, bien que vagues, pour proposer une initiative d’ici la fin de l’année.
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Lorsque le décret exécutif de M. Biden paraîtra, il se concentrera probablement sur les investissements dans trois technologies « multiplicatrices de force » : les semi-conducteurs avancés, l’intelligence artificielle (IA) et l’informatique quantique. La permutation exacte des interdictions et des exigences de notification reste floue, mais les règles n’affecteront qu’une partie des investissements américains dans les entreprises chinoises, qui valaient plus d’un billion de dollars fin 2021. Selon les données de Rhodium Group, une société de recherche, Les entreprises américaines ont réalisé 120 milliards de dollars d’investissements directs étrangers en Chine et 62 milliards de dollars de capital-risque (vc) investissements au cours de la dernière décennie (voir graphique).
Les freins géopolitiques sur le capital américain ne sont pas une idée entièrement nouvelle. Certaines entreprises ayant des liens avec l’armée chinoise sont interdites aux investisseurs et le PUCES La loi interdit aux entreprises qui reçoivent ses subventions de faire des investissements qui pourraient profiter à l’industrie chinoise des semi-conducteurs. Les partisans affirment que les règles sur les investissements sortants sont une extension nécessaire de la mosaïque de restrictions commerciales américaines : si les contrôles à l’exportation empêchent les entreprises chinoises d’acheter certaines technologies à double usage et que le filtrage des investissements entrants les empêche de s’emparer des entreprises américaines qui les fabriquent, le capital américain ne devrait pas être autorisé à financer le développement de la technologie en Chine.
Imposer des limites aux investisseurs globe-trotter américains comporte des risques. L’une consiste à rédiger des règles trop larges qui limitent les flux de capitaux et accablent les investisseurs sans raison valable. Paul Rosen, un responsable du Trésor, a déclaré en mai que les règles se concentreraient sur « les dollars d’investissement qui accompagnent le savoir-faire et l’expertise ». Les dirigeants européens affirment que des restrictions sont nécessaires pour empêcher les «fuites de savoir-faire». Mais déterminer quels types d’investissements présentent des fuites est délicat. Un géant de la technologie espérant étendre ses efforts de calcul avancé en Chine ne respecterait probablement pas cette norme, mais le cas des entreprises d’investissement et de leurs investisseurs ultimes est moins simple. Un fonds de capital-investissement peut acquérir une entreprise mais n’offrir aucun avantage opérationnel, alors qu’un petit vc l’investissement pourrait s’accompagner d’une expertise technique digne d’être protégée.
Selon le Center for Security and Emerging Technology, un groupe de réflexion, en 2015-21, des investisseurs américains, dont le vc bras des fabricants de puces Intel et Qualcomm, ont participé à des cycles de financement qui ont représenté 37% des 110 milliards de dollars levés par les Chinois IA entreprises. L’appétit de rendement des fonds de pension américains en a fait les bénéficiaires de tels investissements. Considérer GGV Capital, l’un des investisseurs américains les plus actifs en Chine IA entreprises, selon les données de PitchBook. Notre analyse des divulgations publiques suggère que six fonds de pension et fonds de dotation américains avec des actifs combinés dépassant 600 milliards de dollars ont engagé environ 2 milliards de dollars pour gv fonds du capital au cours de la dernière décennie.
Le risque pour la sécurité nationale présenté par de tels investissements est une question ouverte. Il en va de même pour la question de savoir si les investisseurs chinois pourraient en tout cas remplacer le financement si les investisseurs américains étaient restreints. Certains estiment que l’administration Biden devrait fournir des réponses plus fermes avant d’exiger que les gestionnaires d’actifs et les fonds de pension, qui sont généralement exposés à des centaines de fonds d’investissement mondiaux, recherchent des traces d’entreprises technologiques chinoises dans leurs portefeuilles.
Un autre danger est le fluage de la mission. Sous M. Biden, la politique économique et la politique de sécurité nationale sont devenues de plus en plus indiscernables. L’année dernière, le président a dirigé le Comité sur l’investissement étranger aux États-Unis (CFIUS), l’organisme américain de surveillance des investissements entrants, qui a vu sa charge de travail exploser ces dernières années, pour prendre en compte des facteurs plus larges, notamment la résilience de la chaîne d’approvisionnement. L’examen des investissements à l’étranger sur la base de normes générales d’intérêt national pourrait devenir compliqué. Les craintes d’une bureaucratie croissante en matière d’investissement ont conduit certains à suggérer d’utiliser à la place les règles de sanctions existantes.
Bien que la politique initiale de M. Biden sur les investissements sortants devrait être plus étroite que tout ce que l’on pourrait appeler un « inverse-CFIUS», il ne manque pas de faucons en dehors de la Maison Blanche qui imaginent le filtrage des investissements sortants comme un outil de politique industrielle. En 2021, un groupe bipartite de membres du Congrès a présenté un projet de loi visant à filtrer les investissements sortants suffisamment large pour avoir affecté plus de 40 % des investissements américains en Chine, selon Rhodium Group. Le mois dernier, une version mise à jour du projet de loi a été publiée. Il établirait des restrictions sur les investissements non seulement dans les technologies de pointe, mais dans des secteurs tels que la construction automobile et les produits pharmaceutiques, et donnerait à la Maison Blanche le pouvoir d’élargir la liste.
La prolifération des restrictions commerciales ne s’arrête pas aux frontières américaines. Certains attribuent le retard du décret exécutif de M. Biden à la difficulté de recueillir un soutien pour de nouvelles règles parmi les pays alliés. Le Groupe des Sept (g7) le jamboree des dirigeants mondiaux est venu et est reparti en mai avec seulement un engagement milquetoast sur la question. Peu de pays dans le monde imposent des restrictions sur les investissements sortants, mais le filtrage des investissements entrants augmente rapidement. L’Europe renforce ses protections : 18 des UELes 27 membres d’ ont de telles règles, couvrant une liste de plus en plus diversifiée de secteurs « stratégiques ». Les plans de la commission pour les règles d’investissement à l’étranger menacent un enchevêtrement croissant de formalités administratives.
L’effet sur les investissements occidentaux en Chine dépend de la portée éventuelle de toute règle. Les investissements américains sont déjà en baisse. vc les flux vers la Chine ont chuté de plus de 80 % depuis leur pic en 2018. Alors que l’environnement des affaires en Chine se dégrade, il n’y a aucun signe de retournement. Ce mois-ci Sequoia, un grand américain vc entreprise, a annoncé qu’elle se séparerait de ses activités chinoises d’ici 2024. Pour l’instant, les décideurs bellicistes peuvent être assurés que la Chine fait leur travail à leur place.■
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